Rétrospective

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(posted on 29/12/04)


Article paru dans l'Express du 26/12/04  

 

Sucre: une industrie à la croisée des chemins

Face à la fin de certains accords préférentiels, l'industrie sucrière se doit de poursuivre les réformes entreprises. Il lui faut toutefois agir avec prudence et bien négocier le virage.

 

Les développements survenus au cours de l’année sur le plan international ont interpellé de nombreux Mauriciens quant à l’avenir du secteur sucrier dans leur pays. Ils ont provoqué de vives réactions de la part de tous les stakeholders – gouvernement, producteurs et employés – permettant ainsi de dégager un consensus sur la nécessité d’aller plus vite et plus loin dans la réforme.

 

Ainsi, la proposition du gouvernement de mettre en œuvre, dans les meilleurs délais, un plan d’action accéléré, inscrit dans la philosophie du Sugar Sector Strategic Plan, a obtenu une adhésion unanime. Dans l’intervalle, les initiatives de Maurice et des États ACP se sont multipliées sur le front international pour prévenir tout développement pouvant avoir des conséquences négatives sur leurs industries respectives.

 

Les développements de cette année ont également suscité des débats, souvent chargés d’émotion. Ainsi, quelques éditorialistes se sont montrés particulièrement sévères vis-à-vis d’une industrie qui, à les écouter, souffrirait d’immobilisme et de manque d’imagination, alors que des membres du public, intervenant sur les antennes locales, ont quelquefois exprimé de l’incompréhension vis-à-vis d’un secteur qui « avait pourtant tout le temps nécessaire pour se préparer et s’adapter».

 

Arrivé à la fin d’une année fertile en développements, il est à notre avis essentiel de procéder à un examen de la situation et, en mettant de côté les a priori, de mesurer avec plus de justesse la nature et la portée des enjeux auxquels nous sommes aujourd’hui confrontés, tout en étant capables de mieux apprécier les considérations qui doivent guider nos choix et nos orientations futures.

 

La nécessité d’une vraie réforme

 

Il y a toutefois actuellement l’unanimité sur une question : celle de la nécessité d’une véritable réforme du secteur sucrier. Des divergences de vues sont apparues, mais uniquement sur les moyens à déployer pour accomplir ce projet ambitieux. Un consensus s’est ainsi établi, à partir d’une prise de conscience collective des difficultés auxquelles est confronté l’un des piliers de notre économie. Il est désormais admis que le statu quo n’est plus une option viable. En effet, les enjeux sont devenus trop importants pour que de nouvelles orientations ne soient pas sérieusement considérées.

 

Mais de quels enjeux s’agit-il exactement ? Ces derniers ont été maintes fois évoqués au cours de l’année, à tel point qu’ils sont devenus aujourd’hui familiers à nos concitoyens : Protocole sucre, OMC, Régime sucrier, et initiative Lamy. S’il fallait articuler, en quelques mots, l’essentiel du problème qui se pose à nous actuellement, nous ne pourrions dire autre chose que ce qui est déjà connu : la menace d’une baisse substantielle de nos revenus résultant de l’érosion de nos marchés préférentiels. Il s’agit de nos exportations sous le Protocole sucre, qui représentent quand même plus de 90 % de nos revenus sucriers.

 

Vu l’importance de l’enjeu, il serait sans doute utile, une fois encore, de rappeler que le Protocole sucre est reconnu pour être un instrument efficace lorsqu’il s’agit de l’exécution des obligations morales et légales de l’Union européenne (UE) par le soutien qu’elle accorde au développement de ses ex-colonies, devenues ses fournisseurs traditionnels de sucre. Lorsque la Grande-Bretagne est entrée dans la Communauté européenne en 1975, elle s’est assurée, légalement et moralement, que ses propres obligations vis-à-vis de ses ex-colonies soient prises en compte.

 

C’est dans cet esprit qu’a été établi le Protocole sucre, instrument qui permet d’assurer à ses bénéficiaires un marché rémunérateur, et un niveau de revenus stable et prévisible pour garantir le développement durable d’un groupe de pays vulnérables. Et, c’est fort de cette considération que les ACP doivent s’assurer de la mise en application des engagements de l’accord de Cotonou qui reconnaît « l’importance des protocoles relatifs aux produits de base » et la nécessité « de sauvegarder les avantages du Protocole sucre », compte tenu de son statut particulier.

 

Face aux enjeux internationaux

 

Toutefois, le Protocole ne peut pas être considéré séparément des transformations qui ont lieu dans l’environnement politique et commercial dans lequel il se situe. Les nombreux bénéfices qu’il nous transmet aujourd’hui risquent en effet d’être réduits par la perte de son potentiel préférentiel. Les développements en cours démontrent que l’espace stratégique vital du Protocole risque, à terme, d’être comprimé.

 

Pourquoi ? Il faut savoir qu’il existe la proposition soumise par la Commission européenne (CE) en juillet dernier, concernant la réforme du Régime sucrier, et qui prévoit une baisse substantielle du prix communautaire à courte échéance. Vu que le Protocole sucre fait partie intégrante du Régime et accorde aux exportateurs ACP un prix négocié à l’intérieur de la gamme des prix obtenus dans la Communauté, la proposition de la Commission provoquerait une baisse de 37 % du prix offert aux ACP dès l’année 2007. Une telle situation aura des conséquences extrêmement graves pour l’industrie sucrière, et pour le pays dans son ensemble.

 

Il y a ensuite l’initiative Lamy en faveur des pays les moins avancés (PMA), qui leur offre un accès illimité au marché de l’UE pour tous les types de sucres dès 2009. Les PMA sont au nombre de 49, dont 21 sont producteurs de sucre et 10 exportent vers l’UE. Malgré les difficultés techniques et logistiques que rencontreraient beaucoup de ces pays pour exporter leur production, on estime que les importations européennes des PMA pourraient atteindre trois millions de tonnes. Une entrée aussi conséquente de sucre issu des PMA dans l’UE risque d’entraîner ce marché vers une rupture d’équilibre qui ne sert plus les intérêts de l’ensemble de ses bénéficiaires, y compris les ACP et ces mêmes PMA.

 

Dans l’intervalle, les négociations à l’OMC se sont poursuivies dans le cadre du programme de travail de Doha, qui prévoit de déboucher en janvier 2005 sur de nouveaux accords commerciaux multilatéraux. Mais avec le retard pris durant ces négociations au niveau de l’établissement des modalités pour de nouveaux engagements concernant l’agriculture, aucun accord global ne pourra être conclu avant 2006.

 

Les discussions ont néanmoins pu déboucher, en juillet dernier, sur un accord pour établir un cadre sur les modalités concernant l’agriculture. Les négociations sur le détail de ces modalités viennent de commencer, et elles se poursuivront dans les mois à venir. Par ailleurs, la reconnaissance à l’OMC des préférences de longue date, bien que mettant le Protocole sucre à l’abri d’éventuelles attaques dans un cadre multilatéral, ne change en rien les menaces évoquées précédemment dans le contexte de la réforme du régime sucrier. En revanche, les modalités sur l’agriculture de l’OMC n’exigeraient pas que l’UE aille aussi loin que la proposition de la Commission.

 

Il devient évident que, bien que le véhicule Protocole sucre a un visa de conformité dans le cadre des nouvelles dispositions en élaboration, son espace de circulation ne lui permettra plus d’aspirer aux niveaux de performance qu’il atteignait précédemment.

 

Poursuivre coûte que coûte la modernisation

 

Ce sera donc la performance réalisée sur le plan local qui permettra de faire la différence. Pour ce faire, le secteur devra impérativement surmonter les nombreux obstacles qui se posent à lui aujourd’hui. Soyons certains d’être suffisamment ambitieux pour nous permettre d’absorber, au fur et à mesure que nous avançons, le poids de difficultés inhérentes à notre situation.

 

Difficulté tout d’abord de nature structurelle, résultat de notre situation de petit État insulaire, et de notre incapacité d’étendre davantage notre espace agricole et de profiter à la fois de meilleures économies d’échelle, et de l’élargissement de nos parts de marché. On ne peut pas comparer le Brésil, avec ses trois millions d’hectares sous canne avec les 70 000 hectares que nous récoltons à Maurice.

 

Difficulté d’ordre naturel ensuite. Il ne nous sera jamais possible d’éviter les cyclones ou de changer la nature de nos sols. Difficulté de nature conjoncturelle, voire même culturelle. Le développement accéléré qu’a connu Maurice récemment, avec la diversification de son économie et l’extension de son infrastructure et de ses zones résidentielles, exerce une pression constante sur les ressources limitées du pays, notamment sur la terre et l’eau.

 

Dans ce contexte, la canne à sucre devient encombrante, et un nombre grandissant de Mauriciens trouve difficile de cohabiter avec elle. Les transports de canne dérangent les automobilistes, les escarbilles irritent les citadins alors que l’irrigation est perçue comme le gaspillage d’une précieuse ressource.

 

Enfin, des difficultés d’ordre opérationnel ; ce sont celles-là que nous sommes capables de maîtriser et sur lesquelles nous devons agir.

 

Notre industrie sucrière ne compte pas parmi les plus compétitives au monde. Ayant été longtemps la première activité économique et le premier pourvoyeur d’emploi du pays, elle est demeurée enfermée dans un carcan de règlements rigides et contraignants qui l’ont empêchée de s’adapter à son temps. Ces ressources humaines sont demeurées bien au-dessus des besoins réels et sont encore considérées comme excédentaires, avec des taux de productivité insuffisants.

 

Le plan de rightsizing qui a démarré avec le Voluntary Retirement Scheme (VRS) doit se poursuivre, mais sans demeurer aussi coûteux aux opérateurs. L’industrie, déjà lourdement endettée, a dû contracter une dette supplémentaire de Rs 3 milliards pour financer le premier VRS et ne pourra, à l’avenir, soutenir des coûts aussi importants.

 

Pour pouvoir poursuivre la réforme, il faudra un consensus sur la nécessité d’un assouplissement du cadre général de l’emploi pour permettre sa mobilité et sa polyvalence. Il faut donc faire comprendre aux Mauriciens que, dans une économie qui se diversifie et se modernise, il n’y a rien d’exceptionnel à ce que l’emploi abandonne l’agriculture pour aller vers l’industrie et les services ; et qu’un lifelong employability sera désormais beaucoup plus important que du lifelong employment.

 

Le secteur doit aussi poursuivre coûte que coûte la modernisation et la rationalisation de ses méthodes et de ses outils de production, et ce pour atteindre les niveaux de productivité qui lui seront demandés. Le secteur corporatif et certains des gros planteurs qui sont déjà bien avancés dans ce projet, n’arrivent plus à investir à cause de leur endettement.

 

Il faudra qu’ils aient accès à des ressources financières supplémentaires pour mener leurs projets à terme. Des difficultés réelles se posent également aux producteurs situés sur des terres marginales, et à ces milliers de planteurs qui cultivent la canne sur des parcelles trop petites pour envisager la mécanisation de leurs opérations. Ils sont aujourd’hui environ 20 000 à cultiver la canne sur des superficies ne dépassant pas un hectare, et représentent presque 15 % de la production sucrière.

 

Le secteur usinier doit en même temps continuer rapidement son projet de centralisation pour lui permettre d’atteindre des niveaux de productivité acceptables. Pour ce faire, il lui incombera, à l’avenir, de compter sur des unités broyant en moyenne un million de tonnes de canne par campagne, avec une production sucrière avoisinant les 100 000 tonnes, alors que la capacité moyenne de broyage par unité se situe actuellement autour de 550 000 tonnes. Mais l’un de ses principaux problèmes qui se pose aujourd’hui est l’endettement qui affecte sa rentabilité. Il sera donc nécessaire de lui offrir les moyens appropriés pour lui permettre de réduire cette dette, tout en poursuivant son effort de modernisation et de centralisation.

 

Par ailleurs, étant donné le coût élevé d’investissements nécessaires, la centralisation usinière ne peut être envisagée sans une activité complémentaire de production d’énergie électrique. C’est pour cette raison que l’on parle du lien organique sucre-énergie. L’efficience et la viabilité économique du système, tant pour les opérateurs que pour les consommateurs, ne sont plus à démontrer. Mais il faudra qu’un cadre approprié soit établi avec le soutien des autorités pour faciliter le processus.

 

La canne : une plante exceptionnelle

 

Devant de tels défis, il n’est pas surprenant que les Mauriciens se posent aujourd’hui de nombreuses questions concernant la place qu’occupera le secteur sucrier dans leur développement futur. Dans un document publié par le NPCC en novembre, à la suite d’un Competitiveness Foresight, intitulé What orientations for Mauritius ?, cette question est évoquée : « In order to grow, it is clear that Mauritius must change its direction. Its competitiveness in textiles/garments and sugar has so far been bostered by quotas that provided preferential access to key export markets. Sugar has additionally benefited from a remunerative price, which is now under serious pressure, and the sector’s scope for further development is quite limited. »

 

Le document préconise également un taux de croissance national de 7 à 8 % annuellement pour que le pays puisse aspirer à doubler son PIB par tête d’habitant d’ici 2015, condition sine qua non, pour maintenir l’État providence. On est alors enclin à se demander si, dans le nouvel environnement décrit plus haut, le secteur sucrier sera vraiment en mesure de contribuer de manière significative à cette croissance ?

 

Si l’on s’en tient uniquement à ce qui constitue toujours la plus grosse part des revenus sucriers du pays, c’est-à-dire le sucre roux, la réponse est non !

 

Au contraire, on estime même qu’une baisse de prix dans la proportion préconisée par la Commission entraînera une réduction significative des revenus du secteur qui ne pourra pas être compensée par une augmentation de la production. La croissance se situerait-elle ailleurs dans la production à plus forte valeur ajoutée tels que les sucres spéciaux et la sucrochimie et de l’alcochimie ? Les possibilités de marché offertes par ces produits restent à établir et leur contribution potentielle à la croissance du secteur demeure, à notre avis, limitée. Toutefois, on ne peut ignorer l’effet multiplicateur important du secteur sucrier sur l’économie du pays dans son ensemble, notamment sur l’emploi, les industries connexes et les services.

 

Et quid de l’éthanol combustible ? La décision d’en produire est tributaire de considérations économiques fondées sur les lois du marché ; sauf si un cadre politique établi sur des considérations stratégiques permet de faire autrement. Il y a d’abord la notion de coût d’opportunité (opportunity cost), c’est-à-dire l’opportunité économique de convertir du jus de canne en éthanol plutôt qu’en sucre, qui dépend d’un calcul qui doit tenir compte des revenus assurés par le marché sucrier et de la compétitivité des sources d’énergies conventionnelles.

 

Actuellement, la situation est encore favorable au sucre. Toute décision en faveur de l’éthanol aura un coût additionnel qui devra être financé. Par ailleurs, on peut se demander si l’éthanol produit à Maurice, sans la perspective d’un marché préférentiel et en substitution du sucre, pourra concurrencer sur le marché libre les grands producteurs tels que le Brésil où le coût de production de la tonne de canne est trois fois inférieur à celui de Maurice. Et le fait de supprimer la préférence accordée au sucre, ne nous rendra pas obligatoirement plus compétitifs sur l’éthanol ou sur les autres produits de la sucro ou de l’alcochimie !

 

Alors quoi d’autre pour convaincre nos compatriotes de la nécessité de maintenir une importante activité sucrière dans notre pays ?

 

Il y a d’abord et avant tout le fait que la canne est une plante exceptionnelle à bien des égards. Les chercheurs ont ainsi établi que chaque tonne de biomasse issue de la canne recèle autant d’énergie que celle contenue dans un baril de pétrole brut ; par ailleurs, sa combustion engendre moins de pollution. Elle produit une énergie « verte » et renouvelable, ce qui est idéal. Et elle est un atout d’une grande valeur dans notre stratégie nationale de production d’énergie. Aujourd’hui, la bagasse contribue à près de 20 % de notre consommation d’électricité ; il n’y a donc aucune raison que nous ne puissions pas doubler ce chiffre.

 

La canne est aussi une plante pérenne qui assure une couverture permanente du sol. Un système radiculaire particulier lui permet de retenir, avec une grande efficacité, la fine couche de terre qui recouvre nos jeunes sols. Grâce à sa grande couverture de notre territoire, elle agit comme une véritable ceinture naturelle qui empêche la sédimentation dans les lagons et la perte des récifs et des plages. Il y aurait des conséquences écologiques désastreuses si on devait abandonner la culture de la canne à sucre à Maurice.

 

L’UE reconnaît le rôle important que joue l’agriculture dans la conservation de l’environnement, le façonnement du paysage et le développement des régions rurales. Ce rôle est encouragé par des paiements directs aux agriculteurs à travers les budgets de la politique agricole commune qui sont alimentés par les États membres.

 

En définitive, c’est le contribuable européen qui paie pour le maintien d’une agriculture susceptible de lui rendre la vie agréable. À Maurice, avec des moyens limités, c’est l’industrie sucrière qui assure ce rôle, sans aucun coût au contribuable.

 

Il faut donc nous assurer qu’elle puisse continuer à tenir ce rôle après la réforme. Il sera donc nécessaire de remporter la bataille sur le front international et local. Nous devrons poursuivre nos efforts de diplomatie économique pour que notre espace stratégique vital puisse être sauvegardé durant une période aussi critique de notre transition économique. La mise à niveau de nos opérations devra être complétée dans les meilleurs délais, avec le soutien de mesures d’accompagnements obtenues lors des prochaines discussions avec nos partenaires européens.

 

 

Jean-Noël HUMBERT,

secrétaire général de la Chambre d'Agriculture de Maurice